2020年5月15日，NASA在其网站正式公布月球探索国际协议的基本原则——“阿尔忒弥斯协定”。该协定以美国的“阿尔忒弥斯”载人登月计划为名，主要包括人类如何在月球上行动、如何从月球表面开采资源、如何建立“安全区”等基本原则。NASA局长布里登斯廷明确表示，如果国际合作伙伴同意该框架，那么就可以与NASA合作在月球表面建立基地。

美国认为目前的《外空条约》过于含糊，无法充分支持NASA的载人登月及月球开发。为此，特朗普4月6日签署《太空资源开采和使用的国际支持及保障》行政令，在鼓励美国商业企业积极开展太空资源开发和利用的同时，强调美国寻求缔结开发太空资源的国际双边或多边协议，鼓励国际社会支持政府和私人开采与利用外层太空资源。根据该行政令的要求，NASA与美国国务院、国家太空委员会共同制定了“阿尔忒弥斯协定”。

“阿尔忒弥斯协定”提出一些框架性的建议，主要包括以下8条内容：

①互操作性。系统的互操作性对于确保安全和稳健的太空探索至关重要。“阿尔忒弥斯协定”呼吁伙伴国利用开放的国际标准，在必要时制定新的标准，并努力在最大程度上支持互操作性。

②紧急援助。向需要的人提供紧急援助是任何负责任的民用太空方案的基石。“阿尔忒弥斯协定”重申NASA和伙伴国对《营救航天员、送回航天员和归还发射到外层空间物体的协定》（《营救协定》）的承诺；并强调将采取一切可能的合理步骤，向遇险航天员提供援助。

③空间物体的登记。登记是创造安全和可持续的太空环境以开展太空活动的核心，没有适当的登记，就不可能进行协调以避免有害干扰。“阿尔忒弥斯协定”强调登记的重要性，并敦促任何尚未加入《关于登记发射外层空间物体的公约》（《登记公约》）的合作伙伴尽快加入。

④科学数据的发布。NASA一直致力于及时、充分和公开地分享科学数据。“阿尔忒弥斯协定”的合作伙伴将同意效仿NASA的做法，公开发布他们的科学数据，确保整个世界都能从“阿尔忒弥斯”计划的探索和发现之旅中受益。

⑤保护遗产。在太空保护历史遗址和文物与在地球上一样重要。“阿尔忒弥斯协定”要求NASA和伙伴国致力于保护具有历史价值的遗址和文物。

⑥太空资源。在月球、火星和小行星上开采和利用资源对于支持安全与可持续的太空探索至关重要。“阿尔忒弥斯协定”强调，根据《外空条约》第二、第六和第十一条的内容，太空资源的开采和利用是能够进行的且很快就可以进行。

⑦避免活动的相互冲突。避免有害干扰是《外空条约》的一项重要原则，因此通过“阿尔忒弥斯协定”，NASA和伙伴国将提供有关各自月球基地的公共信息，这些信息将为“安全区”的规模和范围提供参考。伙伴国之间就安全区进行通知和协调，将防止有害干扰。

⑧轨道碎片和航天器处置。维护安全和可持续的空间环境对于公共与私人太空活动都至关重要。根据“阿尔忒弥斯协定”，NASA和伙伴国同意遵守联合国和平利用外层空间委员会的《空间碎片缓减准则》。此外，NASA和伙伴国将制定减缓轨道碎片的计划，包括在飞行任务结束后安全、及时、有效地处置航天器。

从内容看，其核心是第六条，其余内容都是对相关国际太空法的承诺，并无实质内容。第六条强调了签署该协定的国家应在月球、火星、小行星等太空资源的开采与利用问题上保持一致，即认可太空资源的开采与利用。第七条则是呼吁在NASA及其合作伙伴开展活动的场所周围建立“安全区”，该区不应被其他国家干扰。

除《月球协定》明确规定月球资源属于全人类共有外，目前尚无关于太空资源开发的相关国际法。虽然联合国外空委也在推动相关国际法的制定，但由于各方意见不一导致这一进程进展缓慢。考虑到将在2024年载人登月，NASA及美国不愿意在无休止地讨论下去，因此希望不经过标准国际条约的制定过程而直接形成一套美国认可的国际协议如“阿尔忒弥斯协定”，“美国不会坐等谈判达成一项符合美国国家利益的条约，美国相信可以去月球并利用那里的资源，因此美国就会去月球并利用那里的资源，并将以一种跟其他国家合作的方式做到这点。”

在“阿尔忒弥斯协定”出台之前，美国内已经先后通过《商业航天发射竞争力法》和《太空资源开采和使用的国际支持及保障》行政令，明确美国公民及商业机构可进行太空资源开发活动并享有其收益。此次“阿尔忒弥斯协定”则从国际角度为开采太空资源扫清障碍，将进一步推动美国太空资源开发的工作。

在目前以国际太空站为主的载人航天国际合作中，主导国家是美国和俄罗斯，但对于未来的月球合作，美国已经多次表示只能以美国为主。NASA负责国际合作的局长助理戈尔德表示，建立国际空间站的基础是“跨机构协议”（IGA），而IGA已经不适合月球探索活动了，需要新的法律框架建立合作关系，如“阿尔忒弥斯协定”。“阿尔忒弥斯协定”的第一条就是强调使用国际标准以实现互操作性，而这个国际标准则是美国使用的标准。在“门户”月球轨道站的建设中，美国拒绝采用俄罗斯的对接标准，强调俄罗斯若想参加“门户”建设，必须使用美国的对接标准。NASA局长布里登斯廷更是公开表示，国际合作伙伴只有同意“阿尔忒弥斯协定”，才能与NASA合作在月球表面建立基地；“那些破坏太空并使太空探索处于危险之中的国家”则不应被邀请加入，他还于5月15日指责中国长征五号B运载火箭的再入，称该行为明显违反了“阿尔忒弥斯协定”。

加拿大、日本、欧洲国家等传统盟国预计都将加入该协议，其他被特朗普政府认为在月球采矿有“共同”利益的国家也会被吸纳；俄罗斯目前还在与美国讨论是否加入的问题。

布里登斯廷认为NASA的在太空探索领域取得的成就一直被低估了，这些成就可以帮助美国展现国家力量并提高美国的国际地位。通过“阿尔忒弥斯协定”，NASA可以在美国的国家战略中发挥更大作用。在所谓的“外交、信息、经济与军事”（DIME）国家实力模型中，NASA可以为除军事之外的所有选项提供支持，例如通过“阿尔忒弥斯协定”及国际合作，可与非美国传统盟友的国家开展合作；“只有遵守美国所认可的行为准则”，才能加入“阿尔忒弥斯协定”，从而帮助塑造“正确”的国际行为准则。 （廖小刚）